城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%；城市人口從1.7億人增至7.5億人；城市數(shù)量從193個(gè)增加到653個(gè)。但近年來，一些城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，環(huán)境污染、交通擁堵等城市病蔓延加重。

中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，要求把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程。筆者認(rèn)為，為有效推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)城市綠色發(fā)展，當(dāng)前亟待推進(jìn)城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

開展城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)遵循6項(xiàng)原則：

戰(zhàn)略性原則。要體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求。要借助城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)，從城市發(fā)展的戰(zhàn)略角度，基于“五位一體”的要求，對(duì)城市發(fā)展的功能定位、發(fā)展目標(biāo)等實(shí)施科學(xué)評(píng)價(jià)。要與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)要與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γ袑?shí)控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，努力形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的城市空間開發(fā)格局。
環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)安全導(dǎo)向原則。要堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向。今后一段時(shí)期將是我國改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵期，城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)要與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求相銜接，從改善城市環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)出發(fā)，從空間安排和產(chǎn)業(yè)布局等角度提供支撐。要堅(jiān)持生態(tài)安全導(dǎo)向。城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)要與生態(tài)紅線規(guī)劃相銜接，做好城市生態(tài)安全格局分析，遵循自然規(guī)律，確保城市生態(tài)安全。
全過程介入原則。城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)要從城市功能定位、規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)模的確定開始就進(jìn)行早期介入，對(duì)空間布局等規(guī)劃核心內(nèi)容以及規(guī)劃中交通等專項(xiàng)進(jìn)行全過程介入，并在規(guī)劃中通過不斷與規(guī)劃編制部門互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)過程分析、過程評(píng)價(jià)、過程建議和過程調(diào)整。
規(guī)范性原則。要有規(guī)范的程序，確保城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)從方案設(shè)計(jì)，到組織實(shí)施、公眾參與、技術(shù)審查、規(guī)劃采納、跟蹤評(píng)價(jià)等工作程序的制度化、規(guī)范化，避免因人設(shè)事。要有科學(xué)規(guī)范的技術(shù)體系，確保科學(xué)開展規(guī)劃分析，科學(xué)識(shí)別評(píng)價(jià)范圍、主要影響與評(píng)價(jià)重點(diǎn)，科學(xué)確定資源環(huán)境承載力，科學(xué)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，科學(xué)提出相應(yīng)的減緩建議及措施等，以避免不恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)造成對(duì)城市發(fā)展的生態(tài)破壞和環(huán)境損害。
約束性原則。要實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境管理制度就要建立強(qiáng)有力的約束機(jī)制，使城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)結(jié)果，尤其是對(duì)城市發(fā)展的相應(yīng)約束要求和調(diào)整建議能夠真正得到落實(shí)，使之成為城市發(fā)展中的硬約束。
公眾參與原則。城市是市民的城市，環(huán)境是市民的環(huán)境，因此，城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)要堅(jiān)持公眾參與的原則。讓公眾有效參與到城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中，要求明確公眾參與的途徑，將公眾意見納入評(píng)價(jià)成果中。
當(dāng)前，推進(jìn)城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)做好以下幾方面工作。
首先，完善相關(guān)法律法規(guī)。積極推動(dòng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的修訂。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》修訂中，對(duì)城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)編制的要求作出明晰的規(guī)定，使之成為法定化的程序，使城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書成為審查城市總體規(guī)劃的法定文本。在《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中明確規(guī)范城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的程序，使城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)從組織實(shí)施、公眾參與，到技術(shù)審查、規(guī)劃采納都有法可依，并明確各部門和編制單位的相關(guān)法律責(zé)任和義務(wù)。要在法律修訂中明確城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)成果的法律地位，明確規(guī)劃環(huán)評(píng)文件中減緩措施以及調(diào)整建議在規(guī)劃編制中采納與否的法律安排及其責(zé)任，使之對(duì)城市總體規(guī)劃具有法定的約束力。
其次，完善城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)體系。一是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境承載力的基礎(chǔ)研究。環(huán)境承載力是城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要理論基礎(chǔ)，因此，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境承載力的基礎(chǔ)研究的支持。從城市產(chǎn)業(yè)、人口、能源、環(huán)境治理和區(qū)域角度，著力開展城市大氣環(huán)境容量的量化及調(diào)控機(jī)理分析，通過空間布局結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理安排，控制污染物排放，切實(shí)解決我國當(dāng)前公眾迫切要求改善的大面積霧霾污染問題，實(shí)現(xiàn)城市大氣環(huán)境治理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從城市產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境治理和流域的角度，著力開展城市水環(huán)境承載力量化及調(diào)控機(jī)理分析，解決城市內(nèi)河黑臭問題，實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境改善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的相協(xié)調(diào)。
二是加強(qiáng)對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的研究。城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)是規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)的目標(biāo)體系，是推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的指引。要積極支持相關(guān)技術(shù)單位，通過認(rèn)真分析城市可持續(xù)性內(nèi)涵，識(shí)別總體規(guī)劃的可持續(xù)性影響，綜合生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、規(guī)劃學(xué)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等理論，盡早構(gòu)建科學(xué)的可持續(xù)性總體規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系，為總體規(guī)劃環(huán)評(píng)提供科學(xué)的目標(biāo)體系支持。
三是加速總體規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則的研究發(fā)布。目前，我國已經(jīng)發(fā)布《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》。前期環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)發(fā)布過《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 城市總體規(guī)劃》（征求意見稿），但是這一導(dǎo)則尚未正式發(fā)布。因此，目前尚缺乏有針對(duì)性的技術(shù)文件。今后，應(yīng)加速這一導(dǎo)則的研究和修改完善，盡早發(fā)布實(shí)施，為我國城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)提供科學(xué)的技術(shù)規(guī)范，以提升我國城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)編制的科學(xué)水平。
四是加速總體規(guī)劃環(huán)評(píng)審查技術(shù)導(dǎo)則的研究發(fā)布。要基于城市總體規(guī)劃及總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的特點(diǎn)，加緊總體規(guī)劃環(huán)評(píng)審查技術(shù)導(dǎo)則的研究，盡快發(fā)布實(shí)施。這樣，可以使城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)審查有章可循，從而有效提升我國城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)編制的科學(xué)水平，保障城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)審的規(guī)范性和技術(shù)水平。
第三，完善推動(dòng)公眾參與的機(jī)制。明確在城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中公眾參與的程序設(shè)計(jì)。讓公眾可以有明確的途徑和方式了解城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)開展的信息，了解城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)內(nèi)容，有合理的途徑表達(dá)對(duì)城市總體規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)相關(guān)意見，從而能夠真正有效地參與到城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中。同時(shí)，明確在城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中公眾參與意見的處置要求，出臺(tái)鼓勵(lì)公眾參與城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的相關(guān)政策。
最后，要明確責(zé)任追究機(jī)制。這是實(shí)行最嚴(yán)格環(huán)境管理制度的必要懲戒性條件。尤其是對(duì)地方各級(jí)城市規(guī)劃建設(shè)主管部門而言，明確責(zé)任追究機(jī)制是推動(dòng)其落實(shí)環(huán)境責(zé)任的必要手段。只有強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的嚴(yán)肅性，總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)范要求才能在總體規(guī)劃的編制實(shí)施中得到遵守。只有對(duì)違法行為進(jìn)行有效懲治，讓違法者承擔(dān)后果，才能避免在城市總體規(guī)劃的編制實(shí)施中存在有禁不止、陽奉陰違等現(xiàn)象。因此，要明確在城市總體規(guī)劃編制和實(shí)施中各部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究機(jī)制。